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对基层纪委执行工作规则存在问题的思考

2017-12-11

党的十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》规定,各级纪委是党内监督的专责机关,肩负着监督执纪问责的重要职责。正人必先正己,为贯彻党的十八届六中全会精神,十八届中央纪委七次全会审议通过了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》(以下简称工作规则),这是纪检机关强化自我监督,从严管好自己的重要制度保障,也是中央纪委贯彻落实六中全会精神的重大举措。工作规则明确了纪检机关监督执纪各项工作规程,表面看来是对纪检干部的约束,实际上是对纪检干部的保护。可以说,贯彻执行工作规则既是中央纪委对各级纪委的刚性要求,同时也是各级纪委监督执纪工作的现实需要。工作规则颁布施行以来,各级纪委十分重视对工作规则的学习、培训和运用。然而,由于相关衔接配套措施没有及时跟进,一些基层纪委对如何贯彻执行工作规则产生了困惑和疑问,如何快速适应变化,积极应对高标准、严要求的执纪挑战,结合自身工作实际,谈点自己的肤浅认识:

一、当前基层纪委执行工作规则存在的主要问题和困惑

工作规则是中央纪委在总结多年来纪检机关监督执纪做法和经验的基础上,坚持问题导向,准确查找风险点制定的全面系统规范监督执纪工作的重要制度。工作规则颁布施行以来,各级纪委高度重视,以各种形式组织相关人员认真进行了学习,监督执纪相关业务部门也对如何贯彻执行工作规则作了思考。然而,基层纪检机关如何才能做到不折不扣的把工作规则执行到位,还是存在一些问题和困惑,主要表现在以下几个方面:

一是基层纪检机关执纪队伍不稳定,缺乏执纪知识和经验的沉淀,不能正确看待工作规则对监督执纪各流程的规范,自身没有感受到监督执纪工作存在的风险,片面认为工作规则要求过于繁琐,在增加工作量的同时还降低了工作效率,因此对执行工作规则产生抵触情绪。

二是按照工作规则的规定,审查谈话、重要的调查谈话和暂扣、封存涉案款物等调查取证环节应当全程录音录像;纪检机关应当设立专用账户、专门场所保管涉案款物。可目前县、乡纪委普遍存在无固定谈话场所或有固定谈话场所但无监控设备或监控设备陈旧老化,达不到工作规则所要求的条件;乡镇(街道)纪(工)委及县以下部门纪委,难以做到设立专用账户、专门场所保管涉案款物,执行工作规则客观上存在困难。

三是按照工作规的规定,函询应以纪检机关办公厅(室)的名义发函给被反映人,监督执纪各环节均涉及承办部门集体研究的事项。但目前乡镇(街道)纪(工)委专干不专用、委员多为兼职,县以下部门大多数没有按规定设立纪委,即便是设立纪委的也是存在仅有机构和纪委书记无其他人员的情况,县以下部门的监督执纪工作主要依赖县纪委派出的纪工委,对如何执行工作规则确实存有疑问。

四是工作规则明确规定,审查组可以依照相关法律法规,经审批对相关人员进行调查谈话,查阅、复制有关文件资料,查询有关信息,暂扣、封存、冻结涉案款物,提请有关机关采取技术调查、限制出境等措施。但目前工作规则存在纪法衔接不畅的问题,工作规则中提到的“有关机关”行使权利有其自身法规限制,工作规则作为纪检机关自身工作规程,如何实现与“有关机关”的衔接目前尚不明晰。以查询涉案人员存款为例:以往基层纪委需查询涉案人员存款,依据的是行政监察法,因纪检监察机关合署办公,因此党纪案件也是以监察局名义到相关金融机构查询,相关金融机构配合监察机关的依据则是商业银行法,行政监察法与商业银行法之间衔接规定较为明晰,因此便于操作。而工作规则虽然规定了纪检机关较为宽泛的调查手段,然而在法规制度的衔接上又存在衔接不畅的问题。事实上纪检机关开展纪律审查工作,最大的优势是政治优势,而政治优势在基层纪检机关日常执纪过程中并不突出,因此基层纪委执行工作规则规定的审查措施存在实际困难。

五是与工作规则相配套的文书样式不统一,基层纪委执行工作规则存在不规范的问题。工作规则规定初步核实阶段成立核查组、立案审查阶段成立审查组、审查期间对被审查人以同志相称等一系列的规定,体现的是纪检机关执纪理念和方式方法的转变,更加突出了党纪审查特色。但目前各地基层纪委仅凭经验和各自对工作规则的理解,尝试在执纪审查文书上体现出工作规则的要求,这样摸着石头过河的执行工作规则,不但存在执纪文书五花八门不够规范严谨的问题,而且也存在执行工作规则不够到位的问题。

六是“走读式”谈话存在诸多风险隐患。在过去很长一段时间里,双规是纪律审查的重要手段,在执纪审查中发挥着重要作用,但双规也存在着成本高、周期长等问题。而“走读式”谈话则不得长时间限制调查对象的人身自由,一般调查对象白天来谈话,当天谈话时间不得超过当晚12点,严禁将谈话对象留置过夜。走读式谈话弥补了双规存在的不足,但如果对问题线索把握不准确,很有可能“打草惊蛇”,谈话对象有可能藏匿线索、导致调查难以进行。此外,在谈话过程中,被谈话人自身的身体、心理因素,以及谈话场所的安全防范措施较弱,都有可能成为安全隐患。如果谈话的方法、“火候”把握不好,有可能会引发谈话对象外逃、自杀、甚至现场自残。再就是在谈话前,一旦被调查人得知纪检监察机关已经掌握了有关自身的问题线索后,出于畏罪心理或其他压力,选择极端的方式规避审查;而被调查人接到电话约谈通知后,在前往谈话场所途中,由于思想紧张、情绪波动等,容易出现走神、行为失控等现象,可能引发交通事故等问题。由于谈话往返衔接“断档”,被调查人在接受调查后情绪波动较大,害怕受到严厉的纪律处分,对日后工作生活产生较大的影响,心理压力陡增,畏罪心理加重,往往产生自我伤害、甚至“一死了之”等极端行为。

二、基层纪委贯彻执行工作规则存在问题的原因分析

基层纪检机关执行工作规则存在的问题,既有客观方面存在的困难也有主观方面的因素,既有硬件不足的问题也存在自身“软件”不达标的尴尬。首先,由于基层纪检工作待遇低、干的是“得罪人”的活,导致基层纪检机关执纪人员流动过快,缺乏执纪基础知识和经验的积累和沉淀,导致学习工作规则过于教条,不能全面理解工作规则相关条款的初衷和意义,断章取义因而感觉难以执行,并由此产生抵触情绪。其次,基层纪检机关对当前执纪理念、要求及未来监察体制改革的趋势缺乏预判及必要的准备,面对工作规则较之以往更为严格的要求,缺乏相应的硬件和软件(人力资源)准备,一时之间难以适应工作规则要求,执行即难以到位。最后,工作规则作为纪检机关规范监督执纪工作的重要制度,其工作要求对各级纪检机关是刚性的,但其规定的权利却与相关法规欠缺相应的衔接机制,使得基层纪委在执行工作规则过程中实际出现了调查手段没有得到丰富,但内部规程过于繁琐,降低了工作效率,因而对工作规则产生了怨言。

三、基层纪委如何贯彻执行工作规则的思考和建议

贯彻执行工作规则既是中央纪委对各级纪检机关监督执纪工作的刚性要求,也是各级纪检机关规范监督执纪工作、保护干部的现实需要,同时也是提前适应监察体制改革必备的缓冲和练兵。如何确保基层纪检机关工作规则执行到位,可以在以下几方面着力:

一是保持基层纪检机关执纪队伍相对稳定,是确保工作规则执行到位的首要措施和保障。要进一步提高基层执纪人员待遇,扩充晋升通道,尽量让基层执纪人员流动成为内循环,保持基层纪检机关执纪队伍相对稳定,为工作规则的执行储备一批业务精通、年富力强的执纪骨干力量。只有执纪人员能够正确理解工作规则所提要求的初衷和目的,并且会用工作规则规定的措施和手段,这样才能确保工作规则执行到位。同时要清醒认识到监督执纪工作是政治性、原则性、斗争性、专业性都很强的工作,执纪人员的政治业务水平需要一个渐进的、逐步提高的过程,不可能一蹴而就。另外,熟练掌握工作规则是确保工作规则执行到位的前提和保障,而要做到熟练掌握工作规则,只有在实践中不断加深对监督执纪工作的理解和认识,不断加深对党内法规的研读和理解,在此基础上才能熟练掌握、运用好工作规则。

二是加强县级纪检机关执纪能力建设,依托县级纪检机关打造县、乡两级监督执纪协作指挥平台,辐射带动乡镇及县以下部门纪委执纪能力提升,解决基层纪委执行工作规则存在的实际困难。当前,为解决“苍蝇扑面”的问题,各级纪检机关层层传导压力,工作规则也明确规定监督执纪工作实行分级负责制。因此,乡镇及县纪委派出的纪工委也从之前的不开展或很少开展监督执纪工作,逐渐回归主业。但目前遇到两个方面的主要问题:一个方面是乡镇及县纪委派出的纪工委由于自身人员及硬件设施的不足,执行工作规则存在困难。另一个方面是县级纪委在承担本级监督执纪任务的同时还负责指导乡镇和县纪委派出的纪工委负责联系的部门的监督执纪业务、审理乡镇自办案件,所承担的监督执纪任务大幅增加。因此,加强县级纪检机关监督执纪能力建设,建立县、乡一体的监督执纪协作指挥平台就显得尤为重要。首先应以县级纪检机关为中心,建设一个功能齐全、设施完备、能同时容纳多个谈话对象的谈话场所,乡镇及县纪委派出纪工委的审查谈话、重要的调查谈话必须统一到这个谈话场所进行,乡镇纪委自身的谈话室只能作为一般约谈使用。其次,在建设县级谈话场所的同时,考虑建设一个专门规范的涉案款物保管场所,统一保管全县纪检机关暂扣的涉案款物,在此基础上在县级纪检机关设一个专门账户,统一收存全县纪检机关涉案款。最后,由县级纪检机关统一调度全县监督执纪人员力量,形成全县一盘棋的监督执纪格局,切实增强监督执纪力量。以县级纪检机关为中心,统一协调指挥全县纪检机关监督执纪工作,做到审查谈话、重要的调查谈话统一,保管涉案款物统一,人员调度统一,就能很好的解决基层纪检机关执行工作规则硬件及人员不足的问题。

三是加大基层纪检机关监督执纪人员培训力度,在各地对工作规则进行自学的基础上,分级对基层纪检机关从事监督执纪人员进行分门别类的专项集中培训。在培训的同时,结合工作规则要求对日常监督执纪常用文书样式、表述等监督执纪具体业务作规范和统一,让基层纪检机关执纪人员便于操作,也能确保工作规则执行到位。四是自上而下尽快建立纪检机关与其他“有关机关”的衔接协作机制,让工作规则规定的审查措施和手段便于基层执行,让“有关机关”配合纪检机关有据可依。

四是在“走读式”谈话成为实践应用“四种形态”的重要形式的情况下,对“走读式”谈话存在的风险一定要有清醒的认识,制定周全的应急预案,尤其是在“走读式”谈话的过程中,执纪审查人员要变“狂风暴雨审问”为“和风细雨谈话”,力求同一问题一次谈话成型,尽量减少“走读式”谈话次数。谈话结束后,注重给谈话对象做好心理疏导,平复其心情,减轻思想负担,并安排专人护送谈话对象返回,交由其直系亲属后履行交接手续,弥补非谈话时间的“安全空白期”。

总之,基层纪检机关贯彻执行工作规则,不但需要与之相配套的硬件设施和执纪装备,更加需要自身执纪理念的转变和人员素质的提高,只有执纪人员本身对工作规则学习深、理解透,能够熟练掌握和运用,才能确保工作规则在基层监督执纪工作中执行到位。

元江县纪委组织宣传部 翟东武

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